意用他当国务总理，但仍旧让他保留着督办参战处，又加上一个“管理将军府”的名义，算是武将的首领。

徐树铮聪明反被聪明误，搞得四面楚歌，与张作霖是闹翻了，连带杨宇霆亦被撤职，跟曹锟只差没有公开翻脸。不过段祺瑞对他的信任，始终不改，将他派为参战处参谋长兼西北国防筹备处长。同时由徐树铮与曹汝霖策划，以满蒙四铁路及根据中日军事合作协定，一共借到日元六千万元，由徐树铮专心编练三个师，以备他日复起的本钱。

副总统的问题，不曾解决，安福系还想做最后的努力。十月九日又召集了一次选举会，结果仍旧是由于旧交通系及研究系的抵制而流会。

副总统无法选出，原在徐世昌意料之中，而且亦是他所期待的。因为他已看得很透，武力统一这条路，就算能够走通，也不是段祺瑞的事。自己没有军队，也没有像吴佩孚、冯玉祥那种派出去多少可以放心的亲信部将，光靠徐树铮一个人，不能成大事。两次出兵，劳师动众，结果扰民有余而不知战功在何处。

默察民国成立以来，连年战乱相寻，徐世昌亦深有所悟，袁世凯亦战亦和的那种手法，很难运用，而且后患无穷。只有偃武修文，才是治国的大道，亦是富贵的正途。偃武自然要谋和，所以与梁士诒定下务必与西南妥协的决策。为了表示合作的诚意，他不但要将副总统留给西南，而且内阁亦不改组，只命内务总长钱能训代理国务总理，其余一仍其旧，意思是南北议和成功后，再组织一个延揽各方英才、统一团结的新内阁。

这是他对外的一面，还有对内的一面，那就是跟清室的关系。这种关系是他的一笔政治资本，但也是一个包袱。说“替幼主摄政”，不过是一个空心汤圆，但表面上不能不做出“心存魏阙”的姿态，所以就职以后，表示不愿在历任大总统治事之所的怀仁堂办公，因为西苑是禁苑，非臣下所宜居。

这一来公府就得另觅地点了。恰好有个现成的地方，就是摄政王府。

醇王府本来在西城宣武门内太平湖，由于光绪出生在这里，等他一做了皇帝，醇王府称为“潜邸”，必须单独保留。于是醇王迁至什刹海银锭桥畔，原来的庆王府，亦是和珅的旧居，以位置在地安门外，所以称为“北府”。

及至溥仪入承大统，小醇王载沣以皇帝本生父而为“摄政王”，体制尊崇，不同于一般的亲王，应该另建摄政王府。当时挑定西苑三座桥边一方空地，鸠工兴建，及第落成，清祚已终，因而一直空置在那里，改为公府，颇为相宜。

此外，他又表示，他的秘书长用不着槃槃大才，所以派了三流政客吴笈孙。凡此种种，都要表现出他是谦退无所作为的模样，但暗地里却颇为积极，尤其是行政方面。

在他当选之初，第一个约谈的就是曹汝霖，请他吃饭，邀了陆宗舆作陪。席间率直要求他继掌交通，仍旧进行日本借款。

他说：“此非你莫办。你能帮段芝泉，当然也能帮我。今天我特为约了闰生在一起，就是要跟你约定，以后有事，我们三个人先商量。我想请闰生当币制局总裁，交通、财政两部都没有人，随你挑。”又说，“南北议和，很有希望，我跟岑云阶本来是同僚，而且已经有了联系。不过，这件事，时机还未成熟，消息不可外泄。”

曹汝霖为他说动了，立即着手进行借款。其时日本的内阁，由于所谓“米骚动”——米价大涨，各地发生暴动，造成了寺内正毅的崩溃，由政友会总裁原敬组阁。此人被称为“平民宰相”，他的内阁除去陆、海、外三相以外，其余阁员都是政党出身。他的对华政策，与寺内相反，因为寺内遭人攻击，对于中国事务过分参与，所以他以不干涉中国内政标榜，当然也就不愿借款了。

于是驻日本的公使章宗祥，求助于日本的外相后藤新平。此人以台湾民政长官起家，一度担任过南满铁路总裁。那时东三省新设总督，第一任总督正是徐世昌，与后藤很熟。以此渊源，后藤答应帮忙，找银行承借。

日本银行方面允借日元两千万元，但提出一个条件，须以在山东的高徐、顺济两铁路的“借款造路权”作为担保。这原来是许了德国的，由于中国对德宣战，原来约定自然作废。双方秘密往返折冲，将近成功时，忽然有八家报纸，同时登载这条消息，舆论大哗，但借款合约还是签订了。以后调查，是交通次长叶恭绰特意泄露机密，目的当然是在打击曹汝霖。

到得宗祥与后藤谈判以高徐、顺济两铁路权作借款担保时，双方交换照会，日方列举六项提议，包括中日合办胶济路、日本代为训练警察等等。章宗祥的复文中表示：“中国政府对日本政府右列之提议，欣然同意。”英、法、美三国代表，亦竟支持日本的立场，在和会中决议，同意将战前德国在胶州及山东的各项权利，让与日本。中国代表力争无效，交涉归于彻底失败，但中国代表拒绝签字。

消息传到北京，群情愤激，尤其是热血青年，认为“欣然同意”即是甘心卖国，因此与青岛问题有关的三个人，前后两任驻日公使陆宗舆、章宗祥，交通部长曹汝